Költségvetési transzparencia és a rendszerváltás

A rendszerváltásnak sok emblematikus eseménye volt, de a szakma számára az egyik legmegrázóbb pillanat az lehetett, amikor 1989 novemberében Németh Miklós miniszterelnök a parlamentben ország-világ előtt elismerte, hogy a magyar költségvetési, pénzügyi számok az 1982-es IMF-Világbank csatlakozás után végig hamisak voltak.
NAPI, 2009. szeptember 6. vasárnap, 23:59

A szűk szakmán belül is csak pár ember tudta a valóságot. Persze sokan sejthettük, hogy nincs minden rendben a statisztikákkal, de a nagyságrend és a rendszerszerűség sokakat sokkolt. Még négy-öt év múlva is "elismerően" emlegették nekem Washingtonban a magyar "példát". Máskor is előfordult már, hogy egy ország megpróbálta megvezetni az IMF-et, de ezt legtöbbször pillanatok alatt észrevették. Az, hogy egy ország több mint nyolc évig sikeresen vezette félre őket, csak úgy fordulhatott elő, hogy nagyon kevesen vettek részt benne és hihetetlen szakmai felkészültséggel, hiba nélkül manipulálták az egymással szorosan összefüggő adatokat.

Innen indultunk. 1991-ben még mindig az 1979-ben elfogadott Állami pénzügyekről szóló törvény volt hatályban. Alapvető kérdések szabályozása is hiányzott. Korábban ez kevéssé okozott problémát. Az egész költségvetési törvény például alig tett ki pár oldalt és a parlamenti vita is lezajlott egy fél délután alatt, beleértve a pénzügyminiszteri expozét és zárszót is.

Ezek után az 1992 májusában elfogadott államháztartási törvény már a többpárti parlamenti demokráciára igyekezett szabni a jogi kereteket. Az azóta eltelt idő azonban megmutatta, hogy az ÁHT maximum az első lépésnek volt tekinthető és sokszor nem is a jogszabályok, hanem intézményes változások, külső kontrollok vezettek a transzparencia növekedéséhez. Talán meglepően hangzik, de a verseny, a piaci körülmények is hozzájárultak ehhez a folyamathoz.

Az elmúlt húsz évben, függetlenül a megkérdőjelezhetetlen demokratikus berendezkedéstől, nem szűnt meg azért a hajlam a költségvetési számok kreatív értelmezésére, prezentálására. Kevesen emlékeznek rá, de pl az 1994-es költségvetés beterjesztésekor a kormány egész egyszerűen nem tájékoztatta a parlamentet, hogy mennyi lesz a konszolidált államháztartási hiány. Később, 1995-ben, amikor a költségvetési terület élére kerültem, megkérdeztem, hogy miért? Az érintett főosztályvezető válaszából kiderült, hogy tudták, akkora lenne a szám, amiből óriási balhé lenne, ezért inkább nem riogatták a politikusokat, azok meg nagy "bölcsen" nem kérdeztek. Ne felejtsük el, választások előtt voltunk.

1995-től, anélkül hogy ezt önmagában bármilyen jogszabály előírta volta, már szokásba jött, hogy a költségvetési politika alapmutatója a konszolidált államháztartási hiány. Egy idő után már fel se merülhetett volna, hogy ez az információ bármilyen költségvetési dokumentumból kihagyható lenne. Hozzátartozik még a képhez, hogy nem az átlagos adófizetők vonultak volna fel tüntetni a parlament elé, ha nem tudhatják, hogy mennyi a hiány. A rendszerváltás után kialakult a tőzsde és az állampapírpiac. Márpedig, ahol tőzsde és állampapírpiac van, ott előbb-utóbb feltűnnek a felkent szakértők, az elemzők is. Innentől kezdve 15-20 fiatal, felkészült, egymással is versenyző szakember szedte szét ízekre a költségvetési információkat.

Számomra szakmailag, de a költségvetési transzparencia szempontjából is kifejezetten tanulságos volt, hogy a Napi Gazdaság akkori újságírójánál, Máté Dánielnél - azaz Dugónál - a vörösbor és a csülök mellett az elemzői összejöveteleken milyen magas szintű szakmai vita folyt az elemzők között vagy éppen velem. Nyilvánvaló volt, hogy ezek a fiúk és lányok napi szinten ismerik a statisztikákat, de az is látszott, hogy elsősorban a piacok, az ügyfelek szempontjaira figyelnek, és hajlamosak együtt úszni a piacokon kialakult általános viselkedés árjával.

A "történelem" később megmutatta, hogy az elemzők kontrollja sem feltétlenül elégséges a politikai "kreativitás" megelőzésére. 2000 és 2002 illetve 2004-2005 között az államháztartás definíciójának speciális értelmezésével sikerült az államháztartási hiányt a közgazdaságilag valós szintnél kisebbnek mutatni. Főleg az autópálya építésekhez köthető tételeknek az MFB-hez, egyéb állami vállalatokhoz történő "kihelyezésével" éltek, pedig nyilvánvaló volt, hogy ezek a kiadások majd előbb-utóbb az adófizetőket terhelik. Azonnal hozzá kell tennem, hogy nem rejtettek el semmit, nyilvános volt szinte minden elszámolási kérdés, de például az elemzők a nyilvánosság erejével nem éltek eléggé, és nem tudták a reális számokat "elfogadtatni" a piacokkal. Pénzbőség, az EU csatlakozás eufóriája, kedvező nemzetközi környezet - mind olyan tényezők voltak, amelyek miatt a piacok is kevéssé voltak érzékenyek az ilyen típusú kérdésekre.

De ez a csoda sem tartott örökké. Az EU-n belül a költségvetési statisztikák manipulálása olyan szintet ért el, például a görögöknél az eurócsatlakozási feltételek teljesítése érdekében, hogy az Eurostat, amelynek hitelesítenie kell az egyes országok költségvetési számait, módszertani szempontból rendkívüli módon bekeményített. Ennek egyik jele volt, amikor 2005 őszén gyakorlatilag az EU kötelezte a magyar kormányt, hogy az Eurostat véleményére támaszkodva új módszertan szerint számolja ki az egyébként lényegesen magasabb számokat eredményező hiányt.

A pénzügyi válság kitörése után a piacok és a többi nemzetközi szervezet liberalizmusa is végképpen oda lett. Árgus szemekkel nézik az éves, negyedéves, havi adatokat, minden módszertani kérdésre sokkal érzékenyebben reagálnak és a lehető legkonzervatívabb módszertani megközelítést alkalmazzák. Ebben a közegben érthető módon igyekezett a Kormány bizalomerősítő lépéseket tenni a fiskális politika, transzparencia területén is. Ennek egyik lépése a hosszú távú költségvetési stabilitást célzó szabályrendszer és az e fölött őrködő Költségvetési Tanács létrehozása. Lehet vitatkozni azon, hogy szükség van-e egy ekkora szervezetre. A hiány mértékét meghatározó szabályrendszer például értelmetlenül bonyolult és áttekinthetetlen, egyes esetekben pedig szakmailag is megkérdőjelezhető. A fiskális transzparencia szempontjából azonban kijelenthető, hogy egy intézménnyel több, aki a közgazdaságilag hiteles, manipulációmentes költségvetési elszámolások biztosítása felett őrködik. Az elmúlt 20 év pedig megmutatta, hogy különösen választások előtt a kreatív módszertár alkalmazására gyakran megvan a hajlam a politikusokban. Munka és feladat még van bőven.

Őszintén remélem azonban, hogy Magyarország már soha nem lesz a költségvetési transzparencia negatív példája.

László Csaba, volt pénzügyminiszter, a KPMG partnere

HOZZÁSZÓLÁSOK